החלטה בתיק דנ"א 7639/12

1.        לפניי עתירה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 3089/11 מיום 22.8.2012. פסק הדין ניתן על ידי השופט נ' סולברג בהסכמת חבריו להרכב, המשנה לנשיא מ' נאורוהשופט נ' הנדל.

2.        העובדות שתוארו בפסק הדין הן אלה: העותרת רכשה מהמשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המשיב או המינהל), זכויות חכירה במקרקעין בתל-אביב-יפו, עליהם נבנה בהמשך בית החולים "אסותא". קיבולת הבנייה המותרת, על פי שני הסכמי החכירה, הייתה 200%. העותרת פעלה לשינוי הייעוד במקרקעין והגדלת זכויות הבנייה. פעולותיה נשאו פרי, שכן לימים אושרה תוכנית מיתאר חדשה המגדילה את אחוזי הבניה והמשנה את ייעוד המקרקעין, באופן המאפשר הקמת בית חולים ומשרדים על המקרקעין. לצורך ניצול זכויות הבניה, התקשרה העותרת בהסכם עם עיריית תל אביב. בהסכם נקבע, בין היתר, כי על העותרת לשלם לעירייה סכום של כ-6.5 מיליון ש"ח עבור פיתוח השטחים הציבוריים (על גדות הירקון) הנכללים בתוכנית המיתאר החדשה. זאת, כתנאי למתן היתר בנייה. כמו כן, פנתה העותרת למשיב בבקשה לערוך עסקת שינוי יעוד וניצול. במצבים כגון דא נוהג המינהל לכרות הסכם חכירה חדש עם חוכר הקרקע, במסגרתו נקבע יעוד חדש למקרקעין ונערכים שינויים בכל הנוגע לקיבולת הבנייה המותרת. בפסק הדין נדונה הנוסחה לחישוב הסכום שהיה על המבקשת לשלם למינהל כ"דמי היתר", המהווים תנאי לכריתת הסכם החכירה החדש. בית המשפט העליון עמד בפסק הדין על מהותם של דמי ההיתר, כדלקמן -

"בעת כריתתו של הסכם החכירה המקורי מוערך שווי המקרקעין ונקבעים דמי החכירה על-פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה באותה שעה. בעת כריתתו של הסכם חכירה חדש הכולל שינוי יעוד או שינוי בקיבולת הבניה על המקרקעין, רוכש החוכר זכויות נוספות, אשר בגינן לא שילם למינהל בעת כריתת הסכם החכירה המקורי. בתמורה לזכויות הנוספות, על החוכר לשלם דמי היתר" (פיסקה 4 לחוות דעתו של השופט סולברג; [ההדגשות במקור - א' ג']).

3.        הסוגייה המרכזית שנדונה בפסק הדין נגעה לגובה דמי ההיתר שהעותרת נדרשה לשלם למשיב. בהקשר זה היפנה בית המשפט להחלטה 933 של מועצת מקרקעי ישראל ("תוספת בנייה, שינוי ניצול, שינוי יעוד, פיצול-תשלום דמי היתר") (להלן - החלטה 933). סעיף 4.1 להחלטה 933 קבע, כי כאשר מדובר בשינוי יעוד או שינוי ניצול, יחושבו דמי ההיתר באופן הבא: "31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול" [ההדגשות הוספו - א' ג'].

4.        שני עניינים מרכזיים נדונו בפסק הדין. הראשון נוגע לפרשנות סעיף 4.1 להחלטה 933. הסוגייה שנדונה הייתה, האם משמעות הדיבור "הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול", משמעו ערך זכויות החכירה במקרקעין לאחר השינוי (היינו, שווי הזכויות שבידי החוכר), או שמא, שוויהשל זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד או הניצול (כלומר, שווי הזכויות שבידי בעל המקרקעין, הוא המחכיר). לנקודה זו משמעות רבה, שכן דמי ההיתר הינם 31% מן ההפרש בין שווי הזכויות של החוכר לפי החכירה המקורית, לבין "הערך המלא של הקרקע לאחר השינוי". נוכח העובדה ששווייה של זכות הבעלות (100%) הינו גבוה משווי זכויות החכירה (91%), הרי העמדה הפרשנית הגורסת כי יש לבחון, לצורך קביעת דמי ההיתר, את שווי זכויות הבעלות לאחר השינוי, ולא את שווי זכות החכירה, מובילה לכך שהחוכר נדרש לשלם דמי היתר גבוהים יותר. בית המשפט המחוזי אימץ את עמדת העותרת וקבע, כי הדיבור "הערך המלא של הקרקע" מתייחס לשווי זכות החכירה לאחר שינוי היעוד או הניצול. בית המשפט העליון סבר אחרת. בפסק הדין נקבע, כי פרשנות לשונית של סעיף 4.1 הנ"ל מלמדת, כי הביטוי "הערך המלא של הקרקע" מתייחס לשווי הבעלות ולא לשווי החכירה. גם פרשנות תכליתית, כך קבע בית המשפט העליון, מובילה אל אותה תוצאה (ראו, פסקאות 20-15 לחוות דעתו של השופט סולברג). יצוין, בשולי הדברים, כי החלטה 933 אינה עוד בתוקף, לאחר שבוטלה בהחלטה 1143 של מועצת מקרקעי ישראל, אשר בוטלה אף היא בהחלטות מאוחרות. לטענת העותרת, אף החלטות אלה כוללות את הביטוי "הערך המלא של הקרקע".

5.        הקביעה המרכזית השנייה בפסק הדין הייתה, כי אין להביא בחשבון, לצורך קביעת ערכם של המקרקעין לאחר עסקת שינוי היעוד והניצול, את עלויות פיתוח השטחים הציבוריים על פי ההסכם שנכרת בין העותרת לעיריית תל אביב. זאת, בניגוד לעמדת בית המשפט המחוזי ובניגוד לעמדת שלושת השמאים שחוות דעתם הוגשו לבית המשפט המחוזי (שני שמאים מטעם בעלי הדין ושמאי מכריע), אשר סברו כולם כי מן הראוי להפחית מאומדן שווי הנכס את עלויות פיתוח השטחים הציבוריים. כאמור, בית המשפט העליון החליט כי אין להתחשב בעלויות הפיתוח לצורך קביעת דמי ההיתר. הטעם המרכזי לכך היה, כי ההסכם בין העותרת לעיריית תל אביב "נגוע לכאורה באי-חוקיות, בגביית תשלום-כסף ביתר, מעבר למתחייב מאגרות והיטלים ש[העותרת] חייבת לשאת בהם על פי דין" (פיסקה 31 לחוות דעתו של השופט סולברג). בית המשפט הוסיף והדגיש, כי "...אין להעמיד עלויות פיתוח מעין אלה - בלתי חוקיות - על המינהל. לא על המדינה ולא על הציבור הרחב לשאת בעלויות הפיתוח... אלא על עיריית תל אביב-יפו ועל תושבי העיר. כך מתחייב משורת הדין ומן הצדק" (שם, שם). בית המשפט קבע עוד, כי אם תיערך התחשבות בעלויות הפיתוח לצורך חישוב דמי ההיתר, יהיה בכך כדי להוביל למצב בו העותרת והעירייה "מסכימות ביניהן (מבלי לערב את המינהל) על תשלום שבסופו של דבר הציבור הרחב יאלץ לשלם. בהסכם שכזה אין תמריץ כלכלי להפחתת עלויות, וכאמור, הוא מנוגד לחוק" (שם, שם). בהתחשב בכך, קבע בית המשפט העליון כי יש להפחית מערך המקרקעין רק את הוצאות הפיתוח האינהרנטיות לצורך חישוב דמי ההיתר. נוכח תוצאה זו הורה בית המשפט העליון על החזרת ההליך לבית המשפט המחוזי על מנת שישלים את הדיון בעניין הסכום המדויק שיש להפחית מערך המקרקעין לצורך חישוב דמי ההיתר.

6.        העותרת אינה משלימה עם פסק דינו של בית המשפט העליון. בעתירה שלפניי מעלים באי כוחה טענות רבות המלמדות, לגישתם, כי המקרה דנא נמנה עם המקרים המיוחדים המצדיקים דיון נוסף לפני הרכב מורחב של שופטי הערכאה העליונה. לאחר ששקלתי את טענות העותרת הנני סבור כי אין מקום להורות על דיון נוסף בפסק הדין.

7.        מקובל עלי, כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה באשר לפרשנות הדיבור "הערך המלא של הקרקע", אשר לפיו מחושבים דמי ההיתר מכוח החלטת מועצת מקרקעי ישראל העומדת במוקד ההליך שלפניי. מוכן אני להניח, בנוסף, כי מדובר בהלכה חשובה בעלת השפעה על מקרים שיתעוררו בעתיד. עם זאת, בכך בלבד אין כדי להצדיק דיון נוסף. בית המשפט העליון נדרש, כדבר שבשגרה, לפרש את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, בהתאם לתורת הפרשנות המקובלת בשיטתנו. אכן, לעתים, מעשה פרשנות כגון דא יהיה בעל השלכות רוחב. אולם, "לא כל חידוש הילכתי די בו כדי להצדיק סטייה מן הכלל הרגיל שלפיו פוסק בית המשפט העליון בשלושה ופסיקתו היא סוף פסוק. נדרשת הלכה מיוחדת וחריגה שיש בה כדי לשנות באורח מהותינורמות ששררו עובר להלכות שנדונו והוכרעו בפסק הדין" (דנ"א 3455/05 עטיה נ' שחר, פיסקה 6 (לא פורסם, 11.10.2005) [ההדגשה הוספה - א' ג']). כחלק מבחינת מידת הצידוק לקיים דיון נוסף, חובה ליתן משקל גם לצורך לעשות שימוש יעיל במשאביו המוגבלים של בית המשפט. בהקשר זה, נדרש בית המשפט לברור, לאחר בחינה שקולה ומדוקדקת, את אותם המקרים המיוחדים המצדיקים דיון נוסף. מקרים אלה הם החריג לכלל. בחינה זו נעשית, בעיקרה, על בסיס הערכת טיבה ומהותה של ההלכה שנפסקה. כפי שהסביר מ"מ הנשיא מ' שמגר, הרי "ההיענות לבקשה לדיון נוסף היא בגדר שיקולו של השופט, שלפניו הובאה העתירה, והלה אינו נותן דעתו רק להלכה שנפסקה מבחינת מרכיביה ומאפייניה אלא גם נוקט אמת-מידה של סינון ובחירה על יסוד מהותו וטיבו של העניין המסוים שלפניו" (ד"נ 6/82 ינאי נ' ראש ההוצאה לפועל, פ"ד לו(3) 99, 102 (1982)). בהקשר זה, אף יש לתת משקל מסוים לכך שפסק הדין ניתן פה אחד (ראו, דנ"א 2393/12 מדינת ישראל נ' מולהי, פיסקה 9 (טרם פורסם, 22.4.2012)). בענייננו, ועל אף טענותיה כבדות המשקל של העותרת, איני סבור כי מעשה הפרשנות של בית המשפט העליון במקרה זה נמנה עם אותם מקרים נדירים וחריגים המצדיקים דיון נוסף.

8.        אשר לטענות העותרת נגד הקביעה השנייה בפסק הדין, לפיה אין להתחשב בהוצאות הפיתוח לצורך חישוב דמי ההיתר. לטענת העותרת, קביעה זו מצדיקה דיון נוסף, משום שלגישתה טמונה בה הלכה חדשה לפיה הטלת הוצאות על יזם מכוח הוראת תכנית מיתאר לעולם תהיה לא חוקית. בניגוד לטענות העותרת, אין לקבל כי בית המשפט העליון ביקש לפסוק הלכה חדשה בסוגיה האמורה. קריאה מדוקדקת של פסק הדין מלמדת, כי הקביעות בנוגע לאי חוקיות ההסכם שנכרת בין העותרת לבין עיריית תל אביב, הובאו באופן לכאורי ואגבי, בלא שתוקף ההסכם נבחן כלל במישור החוזי, ובלא שניתן כל סעד אופרטיבי הנוגע לתוקף ההסכם. יוער, כי עיריית תל-אביב-יפו כלל לא הייתה בעלת דין בהתדיינות. במילים אחרות, את הקביעות ביחס למהותו של ההסכם בין העירייה לבין העותרת, יש לקרוא על רקע התשתית העובדתית הייחודית למקרה דנא, ובהתייחס לחישוב דמי ההיתר בלבד. אין לגזור ממנה הלכה חדשה ומחייבת הקובעת כי כל הסכם בין רשות מקומית לבין יזם, הדומה להסכם שנכרת בין העותרת לעירייה, יהיה בהכרח לא חוקי. ודוקו, השאלה אם מוסד תכנון רשאי להטיל על יזם לשאת בעלויות בשטח הנובעות מתוכנית טרם הוכרעה בפסיקתו של בית המשפט העליון. מדובר בשאלה מורכבת מאוד בעלת פנים לכאן ולכאן (ראו, עע"ם 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פיסקה 28 (טרם פורסם, 30.5.2012)). דומני, כי הסוגייה לא הוכרעה גם בפסק הדין נשוא העתירה. אילו היה בית המשפט העליון מבקש לקבוע הלכה בסוגיה סבוכה זו, הוא היה עושה כן באופן ברור ומפורש, ולא כך נעשה בענייננו (השוו, דנג"ץ 6774/04 בקמן נ' שר העבודה והרווחה, פיסקה 7 (לא פורסם, 29.8.2004)). על כן, אין בידי לקבל את טענות העותרת כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה, לא כל שכן הלכה חשובה וקשה, בדבר מידת חוקיותם של הסכמים הדומים באופיים לזה שנכרת בין העותרת לעירייה.

9.        סיכומם של דברים: לא מצאתי עילה להורות על דיון נוסף. לפיכך, העתירה נדחית בלא שהוגשה תשובה. מטעם זה, לא יוטלו הוצאות.

           ניתנה היום, י"ט בכסלו התשע"ג (3.12.2012).

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. דז

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il

  התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: